试论云南公办院校分类管理新政剖析

论文摘要：营利性与非营利性不分早已成为我国民办教育发展的一个重大制度障碍，要从根本上破解阻碍公办教育发展的困局诱因，必须变革和创新公办教育制度。以四川公办院校分类管理新政为研究对象，综合剖析了影响公办教育的根本制度障碍，总结提炼了四川公办高等教育分类管理新政的六大突破之处，借以为其他地区公办院校分类管理制度创新提供经验借鉴。

论文关键词：公办院校；分类管理；非营利性；营利性

分类管理是我国民办教育变革发展的重要新政议程，但是否应当进行清晰地分类管理却争议不断，政府、公众和公办中学自身多方都处于苦恼中。支持者觉得是大势所趋，持异议者觉得仍未待会儿。为了从根本上破解阻碍公办教育发展的困局诱因，《国家中常年教育变革和发展规划纲要》提出：“积极探求营利性和非营利性公办中学分类管理。”有些省市早已开始探求施行分类管理，如北京市、浙江省、深圳市、陕西省等，并为试点的进一步举办积累了一些经验。本文在概括影响公办院校发展的根本性制度障碍的基础上，以四川省政府出台的《关于进一步支持和规范公办高等教育发展的意见》为主要研究对象，总结剖析山东公办院校分类的创新之处，以期为广东省及其他省份公办院校分类管理制度创新提供借鉴。

一、影响公办院校发展的根本性制度障碍

常年以来，因为许多新政方面的缘由，我国民办院校“处于营利性与非营利性、企业与非企业、公益与非公益界限不明的窘境”。公办院校面临例如法人属性、产权归属、合理回报等制度性的障碍，制约着公办教育发展。

1.法人属性

我国《民法通则》将法人分为企业法人和非企业法人，再把非企业法人又分为机关法人、事业单位法人和社会团体法人，而公办院校被定性为“民办非企业单位”，既不属于事业单位，也不属于企业单位。被公办院校开展者戏称为“非驴非马”的法人属性。其实《民办教育推动法》规定民办中学与民办中学具有同等的法律地位，但实际上法人属性问题导致公办中学与民办中学新政待遇的不平等。尤其是公办院校师生待遇的不平等，是造成公办院校教学质量和中学发展危机的一个重要诱因。法律制度应当是维护公正公平。公办院校与民办院校同样以人类的智识文明进步为根本目的，“为社会提供准公共产品，仅仅是资金来源不同，运作形式不同而已，从本质上看，非营利性公办院校是借助社会企业或个人资源与国家的资源相结合来实现民办中学的功能。”所以，从法律制度上纠正公办院校属于“民办非企业单位法人”这一不伦不类的定性，是合理设置并推行分类管理制度的基础性条件。

2.产权制度

在公办教育发展中，产权不清仍然是公办中学举行者面对的一个重要问题。依据《民办教育推动法》第35条规定：“民办学校对举行者投入公办中学的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”也就是说，开展者对投入公办中学的资产不享有所有权，公办院校属于公益事业，开展者不能回收、抵押、租赁和出售校产，当然就意味着基本上丧失了财产所有权。据悉，在公办院校中止时，关于出资人的财产问题，相关法律条文规定的极为宽泛。“如《民办教育推动法》规定：‘民办中学偿还上述欠款后的剩余财产，依照有关法律、行政法规的规定处理。’实际上并未明晰举行者在中学中止时可以拿回自己的出资。”2004年4月1日执行的《民办教育推动法施行细则》则完全回避了对举行者投入部份产权及公办中学中止时清偿付务后剩余财产的分配问题。其实，法律制度的模糊促使出资人投入资产的最终归属不明晰。由此带来的问题是社会资金对教育投资信心不足，公办院校经费紧张；一些办学者为规避风险，追求短期利益；大部份公办院校只有采取创收杂费、降低成本等方法以求累积式的滚动发展。公办院校的法人财产制度无疑是我国民办高等教育持续发展中一个根本性的问题，突破这一制度性困局是建立合理分类管理制度的前提。产权明确既是公办院校存在的前提，也是公办院校有效运作、健康发展的保障。

3.合理回报

公办院校该不该取得“合理回报”，因涉及公办教育的公益性能够得到保证的问题而为社会各界所广泛关注。《教育法》已明晰规定“任何组织和个人，不得以赢利为目的举行中学和其他教育机构”，假如公办中学要取得合理回报，这么公办中学是公益性事业就遭到指责。而实际上我国民办院校基本上属于投资办学而非捐款办学，其举行者多数是想取得合理回报的，假如没有经济回报，社会资金很难流入公办教育领域，要用经济的手段剌激教育投资，另外要在方式上回避公办中学营利性。所以《民办教育推动法》允许出资者在办学节余中取得合理回报，而且并没有规定合理回报的比列是多少。法律制度模糊两可，缺少可操作性，使得《民办教育推动法》颁布已有9年，合理回报总是处在被“搁置”状态。这引起部份公办院校开展者钻法律的空子，不让资金步入中学帐户，“抱有‘投资’目的的举行者常常借助对于公办院校的掌控，在“桌子”下面分配办学盈余，这除了不利于对公办院校的管理，也抑制了社会资金投入公办教育的积极性”。所以明晰合理回报率是建立合理分类管理制度的关键。

法人制度、产权制度和合理回报是争议最多，也是影响最大、最为关键的几个问题。这几个问题也是公办院校分类管理的难点和重点问题。"

二、陕西公办院校分类管理制度的创新突破

青海作为公办高等教育的前沿阵地，以其独到开创精神成为全省公办高等教育的先驱和领航者。在2011年末，四川省政府“颁布了《关于进一步支持和规范公办高等教育发展的意见》（以下简称《意见》）。该《意见》分别就继续加强支持力度、建立和健全分类管理体制、健全管理和运行机制、强化教学管理等九大问题逐一提出建设性意见，基本囊括了目前公办院校发展中涉及的热点、重点、难点问题”。其创新突破之处主要彰显在六大方面。

1.法人性质

我国民办院校的法人属性是分类管理最根本的困局。为了破解这一困局，四川省将公办院校分为非营利性和营利性两类。非营利性公办院校分为三种，即筹款开展、出资不求合理回报、出资要求合理回报。“其中捐款开展、出资举行不求合理回报的中学登记为公办自收自支事业单位法人；出资举行要求合理回报的中学登记为公办非企业法人。”营利性中学登记注册为企业法人。山东这一分类法为公办院校提供了多种发展模式，有利于投资者步入公办教育时按照自己的定位和实际情况作出选择。这是西安公办院校分类管理的最大基点，也是其创新之处。

2.合理回报新政

合理回报新政是一个让公办中学出资者非常困扰的问题。《民办教育推动法》指出公办中学可以取得合理回报。但多少才算是合理？法律却没有明晰规定，导致“合理回报”至今很难落到实处。为了改变这一局面，《意见》中明晰强调“非营利性中学出资人要求取得合理回报的，在交纳办学成本、计提发展基金和国家规定的有关费用后……合理回报额可占到办学节余的40%。”这一比列在全省目前所有新政中最高，合理回报率的确定解决了常年以来关于合理回报的比列问题，也解决了困惑公办院校分类管理的关键问题。这是广东公办院校分类管理制度的一大亮点。这一新政的实行有利于提高举行者办学的积极性、创造性和责任心。

3.投资融资新政

融资难问题始终困惑着公办中学的建设、运行和发展。因为公益资产不得用于抵押房贷，中学就很难从工行获得按揭。为了破解这一困局，《意见》规定：“探索构建广西公办高等教育基金会今日网校，引入公益融资机制，容许信用担保按揭和常年低息按揭，准许非教学资产作抵押、学费收费权作质押申请按揭。鼓励个人、企业和社会组织捐款，并税后交纳。”这一系列可操作性的投资融资新政的拟定大大优化了公办教育的投融资环境，从投资环境上保证了公办中学可持续发展。

4.鼓励扶植新政

因为产权制度的缘由，公办院校只有采取滚动式发展的模式。随着招生人数降低，部份公办院校都会深陷无法维持的窘境。为推动公办院校的发展，《意见》规定：筹建公办高等教育发展专项资金，非营利性公办院校享受与民办院校同等的税金和建设用地让利新政。西安省财政每年划拨3万元作为公办高等教育发展的专项资金，其扶植力度之大堪称前所未有。西安鼓励扶植新政在很大程度上减轻了公办院校财政困窘的困局，从资金上保障了公办中学的健康发展。

5.班主任权益保障

师资是影响中学质量和发展的关键，因为身分、待遇、保障制度难和民办中学相比，公办院校很难引进和留住人才。为了解决这一困局，四川制订一系列保障公办院校师生平等待遇的新政，如构建公办和民办院校班主任合理流动机制、改善班主任薪资待遇、建立完善公办院校班主任人事代理服务制度、完善教员工社会保险制度等。班主任权益保障制度的制订明显提升公办院校班主任待遇，对公办院校的健康发展在人力资源方面提供了保障。

6.扩大办学自主权

尽管《民办教育推动法》赋予了公办院校相应的办学自主权，如自主招生、自主设置专业、学费定价权、学历学位授予权等等，但因为政府变革滞后等缘由，在落实方面却不尽如人意。为了扩大公办院校的自主权，《意见》中明晰提出：“支持公办专科院校扩大招生自主权，高职高校推行注册入学，年度新增招生计划向公办院校倾斜”，“支持有条件的公办院校在国家专业目录内自主设置专业、调整专业方向、开设课程……支持公办院校申请学位授予权等”。扩大公办院校的自主权有利于公办院校保持自身办学特色更快更好地发展。

据悉，《意见》在实现以上创新突破的基础上，在建立法人整治结构、推进现代中学制度建设、规范公办中学办学秩序、加强质量监控、完善财务监管制度、建立风险保障金以及建立退出机制等方面都有不同程度的新政突破。

三、结语

青海《意见》紧紧捉住困惑公办教育发展的难点问题，从资金、融资、人事、自主权等各个方面推出了一系列积极的保障新政，在破解公办高等教育发展困局方面进行了开创性探求，这无疑是地方公办高等教育制度变革创新的一个标杆。山东的分类管理新政以其扶植新政之多、支持力度之大、发展模式之全、合理回报之高、规范力度之强，在全省公办院校分类管理试点地区中堪称是一面旗帜，深受当地公办高等教育界的普遍欢迎和好评。

其实，因为深受各类主客观条件的限制，难免会有些不健全之处。例如，在扩大公办院校自主权方面还有改进的空间，要求合理回报的非营利性公办院校的法人性质和产权还有待建立等。虽然这么，四川《意见》不失为当前中国地方公办高等教育制度变革创新的标杆。